中金：从重“显绩”到重“潜绩”——中央城市工作会议精神学习

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中央城市工作会议[1]时隔十年再度召开，强调城市发展从外延式增量扩张转向内涵式存量提质增效，这一判断构成了理解城市发展新的逻辑起点。城市更新是城镇化下半场的主战场，需求潜力大，从“拆改留”到“留改拆”、并非棚改再来，回报周期长、需要多元资金和灵活政策的支持。两类城镇化“组团式网络化的城市群与都市圈”、“县城城镇化”共同发力，前者从限定容量转向提升综合承载能力，后者民生是工作重点。同时，转移人口市民化能够发挥增加劳动供给、提振消费投资、提升劳动生产率“一石三鸟”的作用，“两率”缩小虽难，“两证”并轨更易，央地激励不相容之下帕累托改进难，提升中央事权可以实现卡尔多改进。会议还强调“大力发展生活性服务业”，城镇化推动服务业发展，服务业又驱动人口流动，高度关注“一老一小”，健全养老服务体系，发展托幼一体服务。

对比2015年[2]（图表1），此次中央城市工作会议更强调城市发展从外延式增量规模扩张转向内涵式存量提质增效，工作抓手也从棚改等转向了城市更新，城市规划从“框定总量、限定容量”的思路转向要提升“综合承载能力”。会议指出城市工作的总体要求是：“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”。这既关系城市发展动能的转换，也符合民生福祉改善的期望，为扩大内需、结构转型、区域发展提供重要支撑。

图表1：2015年和2025年中央城市工作会议的比较

资料来源：中央政府门户网站，中金公司研究部

1. 从增量扩张到存量提质增效

本次会议明确指出，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，要转变城市发展理念、方式、动力、工作重心和方法，更加注重以人为本、集约高效、特色发展、治理投入、统筹协调。

城镇化上半场土地城镇化快于人口城镇化，随着城镇化进入下半场，人口增速放缓与老龄化，金融周期下行调整，房地产市场供求关系发生重大变化[3]。我国常住人口城镇化率从1978年的17.9%提高到2024年的67%（图表2），城镇住房存量从1978年的不足14亿平方米上升到2024年的接近350亿平方米，将近7亿人口实现了从乡到城的转移[4]。国际经验显示，城镇化率30%-70%通常被认为是城镇化快速发展区间[5]。2024年7月出台的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（下称《新型城镇化五年行动计划》）目标是五年后常住人口城镇化率提升至接近70%[6]。过去五年城镇化率增速已经由此前5年的1.39ppt放缓至0.86ppt，我们预计未来或将进一步放缓，城镇化进入下半场。同时，城镇化上半场还存在“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度的问题，2010年至2022年间，中国城市建设用地面积增幅高达49.5%，而同期城镇常住人口增幅为37.5%（图表3），土地扩张与人口增长的不匹配反映了城镇化上半场土地资源的粗放式发展。

图表2：户籍人口城镇化率仍相对滞后

资料来源：CEIC，中金公司研究部

图表3：“空间城镇化”快于人口城镇化

资料来源：CEIC，中金公司研究部

另一方面，随着房地产供求关系发生重大调整，城市发展模式需要转换。房地产“高负债、高杠杆、高周转”、重开发轻保障、重增量轻存量、重数量轻质量的旧发展模式，逐步向“人、钱、房、地”匹配（以人定房→以房定地→以房定钱）、租购并举、存量增量统筹（消化存量、优化增量）、“高品质、低风险、可持续”的新发展模式转变。城市开发“房地产扩张-土地财政-基建投资-房价上涨”的旧模式已经难以为继，城市发展从外延式转向内涵式、从“物理城市”转向“功能城市”、从“铺摊子”转向“提质量”、从重“显绩”转向重“潜绩”、从重面子转向重里子。2025年5月中办、国办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》[7]（下称《城市更新行动的意见》）提出，到2030年“城市开发建设方式转型初见成效”。

2. 从棚改到城市更新

会议提出“以推进城市更新为重要抓手”。中国城镇化的上半场催生了大量新城新区的建设，城市更新行动将成为新型城镇化进程下半场的主战场（图表4）。

图表4：在当前阶段更多存量住房面临更新需求

资料来源：国家统计局，中金公司研究部 

城市更新，需求潜力巨大。住建部部长倪红曾表示“从我国城镇300多亿平方米存量住房需要更新改造来看，房地产还是有很大的潜力和空间的”[8]。4月发改委亦表示地下管廊“初步统计未来5年需更新改造燃气、排水等各类管道约60万公里、能够创造约4万亿元的投资需求”[9]。

城市更新，目的是打造宜居、美丽、韧性、智慧城市。城市更新不仅体现在物理空间的改造，还涉及公共服务完善和社区治理创新等方面。会议强调“稳步推进城中村和危旧房改造”，“解决城市空气治理、饮用水源地保护、新污染物治理等方面的问题……提升城市生物多样性”，“建设安全可靠的韧性城市…推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级”，“强化统筹城市防洪体系和内涝治理”，“严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平”，“着力建设便捷高效的智慧城市”等。城市更新主要聚焦在于：一是通过“留白增绿”，建立人与自然和谐共生的关系；二是增强城市基础设施支撑能力，以提升抗冲击和自然灾害应对能力；三是增补公共服务设施，以适应基础型和发展型消费需求；四是城市功能的推陈出新和升级迭代[10]。

从“拆改留”到“留改拆”，城市更新并非棚改再来。2021年，“十四五”规划《纲要》提出“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动”，同年，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。城市更新从过去的“拆改留”进入“留改拆”新模式，强调在城市更新中尽可能多的“留”“改”、尽可能少的“拆”，立足于保护、保留与改造提升，强调精细化、小规模、渐进式、可持续的原则[11]。《城市更新行动的意见》强调以“四好”建设为标准（好房子、好小区、好社区、好城区），“拆”字当头的模式将成为历史，取而代之的是对现有建筑的智慧升级、对历史遗存的精准保护。同时“无体检不更新”的提出表明城市更新是坚持问题导向和需求导向的。

城市更新回报周期长，需要多元资金和灵活政策的支持。与棚改拆除重建、土地财政快速回款的模式不同，城市更新主要通过空间提质、增效、降本，来聚人、创收（地租或税收）、增值，项目回报周期更长。《城市更新行动的意见》提出要健全多元化投融资方式，加大财政支持力度，如超长期特别国债、地方政府专项债券、相关税费减免。同时2025年中央预算内投资设立城市更新专项[12]；鼓励金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，强化信贷支持；吸引社会资本参与，推动符合条件的项目发行REITs、资产证券化产品、信用债等。此外，《城市更新行动的意见》还强调完善用地政策，强调允许混合开发与用途合理转换，优化零星用地集中改造、容积率转移或奖励政策。而纽约的高线公园和百老汇正是通过容积率银行实现了发展权转移才得以实现了改造与保护[13]。

3. 大国大城与县域城镇化

本次会议提出，一是发展组团式、网络化的城市群与都市圈，二是分类推进县城的城镇化。这延续了《新型城镇化五年行动计划》聚焦两类重点地区城镇化的思路，一类是“大国大城”，对城镇化率较高且人口持续集聚的地区，实施现代化都市圈培育行动；另一类是“就近城镇化”，对城镇化率低且人口规模大的县域地区，实施潜力地区城镇化水平提升行动。

对于发展组团式、网络化的城市群与都市圈，会议强调“着力优化现代化城市体系，提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”（城市群是8-10万平方公里，都市圈是2-3万平方公里）。

► 从吸引力看，当前城市群成为我国区域经济发展的重要引擎，19个城市群承载了全国70%以上的人口、贡献了80%以上的国内生产总值[14]。联合国经济和社会事务部人口司也预计[15]，未来二十年内我国将会形成更多的大城市（图表5）。

图表5：联合国预计中国城市人口更加集聚

资料来源：联合国经济和社会事务部，中金公司研究部

► 从政策导向看，与2015年“框定总量、限定容量”的方针不同，本次会议更强调提升大城市的资源、交通、环境等“综合承载能力”，“坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，优化城市空间结构”。2024年2月深改委会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度[16]。

► 从建圈组群看，习总书记强调“不是靠归大堆、摊大饼，是养不出现代化城市群的”，“要坚持城市内涵式发展”[17]。组团式强调群圈内的产业链分工协同，网络化强调互联互通、相互配合而非单向依附。

► 从均衡发展看，根据国际经验发现，当经济集聚与人口集聚同步时，人均GDP差距会缩小，中国因经济集聚度高于人口集聚度，区域差距大于发达国家，但中国人口的持续集中正在缩小这一差距[18]。近年跨省流动人口比重下降（图表6），一个重要原因是省界效应在增强，体制方面跨省一体化慢于省内一体化（如社保省内统筹为主，全国统筹有待提高）、落户门槛仍高。

图表6：农民工跨省流动比例下降

资料来源：CEIC，中金公司研究部

会议还强调要分类推进县城的城镇化。

► 县域亦是农业转移人口就近城镇化的重要载体。县城占全国城镇常住人口的近30%，近十年中西部地区就业的农民工增长了27%，县城和县级市城区常住人口增长超过30%[19]。县城被视为阶段性的人生驿站，是低成本的城市生活适应地和技能学习地，也会吸引在城市打拼过的人回去养老。根据甘犁的相关研究[20]，夜间灯光的卫星数据显示，农村人口从村里迁出后，向千人规模的聚居点（乡镇）集中，2010-2020年间4000人左右的聚落人口增长最快；使用从CHFS的社区问卷数据，2023年较2013年村一级人口占比减少了14.5%，其中大约一半留在镇上，一半进城。

► 县域城镇化空间仍大。在386个县级市中，有208个城镇化率低于60%，占比超过一半，在1496个市辖县中，更有1356个县城镇化率低于60%，占比超过九成[21]。

► 分类推进，精准施策。县城按照资源禀赋、区位条件及功能定位被划分为五大类，要依据县城禀赋制定差异化路径，“大城市周边县城”融入都市圈，“专业功能县城”培育专业化支柱产业，“农产品主产区县城”推动农村一二三产融合，“重点生态功能区县城”侧重绿色发展，“人口流失县城”实施“精明收缩”策略。

► 民生是县域城镇化的工作重点。目前来看，县级一般公共预算支出中主要依靠转移支付，表明县域经济发展带来的财政收益有限。县域城镇化的工作重点应放在教育、医疗、养老、住房等民生方面，提升公共服务质量，这样可推动县域内的包括农村留守人口向县域集聚，以此带来县域人口增长和市场规模增加，促进县域的家庭消费。

4. 转移人口市民化

会议强调“持续推进农业转移人口市民化”。以人为本的新型城镇化，对于转移人口，不仅要实现“进得来”（就业转移），也要“留得下”（落户或近似基本公共服务的居住证），更要“过得好”（公共服务均等化），实现“劳有所得、住有所居、学有所教、老有所依”。

转移人口市民化能够发挥“一石三鸟”的作用，一是通过增加劳动力供给，稳定制造业的比较优势。二是可以提高居民消费和建设投资需求。从消费看，蔡昉（2023）[22]的估算显示，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率长期存在18个百分点的差异，如果户籍制度改革使1.76亿外出农民工全部成为城镇户籍居民，由此产生的居民消费增量可达1.2万亿元。同时，蔡昉的研究显示，城乡差距曾是收入差距的主要部分，如今城镇内部差距已占主导，借鉴OECD国家经验，通过再分配可使基尼系数大幅降低[23]，缩小收入差距的重心转向城镇内部，围绕户籍制度改革和基本公共服务均等化上做文章，可事半功倍。从投资看，农民进城定居，既带动住房、市政道路、停车位、充电桩等基础设施投资需求，又产生大量教育、卫生等公共服务设施投资需求。国家发展改革委副主任郑备也曾表示，我国城镇化率提高1个百分点，可以拉动万亿元规模的新增投资需求[24]。三是促进劳动力按照生产率提高的方向流动，通过资源重新配置提高整体社会的劳动生产率。

“两率”缩小虽难，“两证”并轨更易。缩小常住和户籍人口“两类城镇化率”难度较大，或是因为一次性大规模落户对于流入地公共资源和财政的压力较大。而居住证与户籍证“两类证”享有的基本公共服务并轨可以更为渐进，由常住地提供公共服务符合“共建共享”原则，与居住年限挂钩的提供机制更具可操作性，社保完整性和连续性仍有提升空间，维护好“三块地”权益可以减少农业转移人口进城的后顾之忧（参考宏观专题报告《从“进得来”到“过得好”——新型城镇化五年行动计划解读》[25]）。同时，农民工非正规就业比例持续上升，有学者以“非单位就业”口径测算，规模约3.1亿人，其中主体为农民工，这些劳动者因缺乏城镇户籍，难以享受正规就业的合同保障、工资增长机制及社会保障，成为劳动力市场的脆弱群体，需要增加社保覆盖面、提升保障标准[26]、推动就业服务、增强市场监管。

从帕累托改进到卡尔多改进。蔡昉（2023）提出，户籍制度改革和基本公共服务均等化难点在于央地激励不相容[27]。地方政府承担公共服务支出成本，却无法独享改革红利（如消费增长、经济效率提升），导致部分地区以“买房入学”等隐性条件限制落户，本质是土地财政对改革的制约，传统“帕累托改进”逻辑恐怕难以实现。为此需转向“卡尔多改进”模式，即先用政策改革实现整体收益改进，而后通过分配手段进行调节。具体来讲，可将户籍改革和公共服务均等上升为中央事权，通过中央财政转移支付预先支付改革红利，解决地方政府支出压力，建立改革成本分担、收益共享机制。

近日，国家发展改革委表示，要以“两重、两新”资金为抓手，加大新型城镇化重点领域投入[28]。一是加大“两重”建设力度，支持符合条件的新一轮农业转移人口市民化、潜力地区城镇化水平提升、现代化都市圈培育、城市更新和安全韧性提升等标志性重大项目建设，因势扩围下沉至人居环境、市政设施、产业配套等城镇化补短板强弱项重点领域。二是针对老一代、新生代、新世代等不同类型农业转移人口群体的消费特征和需求，制定差异化的消费品以旧换新接续政策，纳入“两新”专项支持范围。三是允许人口流入城市利用超长期特别国债、地方政府专项债等资金，加大闲置存量土地回收和存量商品房收购力度，持续扩大农业转移人口保障性住房供给。

5. 发展生活性服务业

会议提出“大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，牢牢兜住民生底线”。以人为本的新型城镇化，不同于以物为本的城镇化（以土地扩张、物质积累和投资建设为核心），要满足居民基础型消费的升级和发展型消费的提升，满足好居民的教育、医疗、养老、文化等需求。

城镇化推动服务业发展，服务业又驱动人口流动。一方面，由于规模效应和收入效应，大城市更具发展服务业的优势。钟粤俊，奚锡灿&陆铭（2024）测算显示，降低人口流向大城市的障碍若下降25%，能够更好地实现产业结构转向，服务业占就业和GDP比重将上升约2个百分点，城市间收入差距减少7.3%，GDP和社会福利提高约7%[29]。另一方面，服务业又成为人口流动的核心驱动。服务业占GDP主导地位且贡献近半就业，其发展高度依赖人口规模与密度（图表7），推动劳动力持续向城市集聚，近几年农民工群体呈现职业从制造业向服务业转型的特征。2025年3月中办、国办印发了《提振消费专项行动方案》，促进生活服务消费是其重点工作之一[30]。

图表7：城市规模与服务业GDP占比

注:中国城市人口根据城镇常住人口统计

资料来源：2001-2016年《中国城市统计年鉴》，2010年人口普查数据，钟粤俊，奚锡灿&陆铭(2024)，中金公司研究部

习总书记强调“高度关注‘一老一小’，健全养老服务体系，发展托幼一体服务”[31]。对于“一老”，要建立居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。当前我们的养老方式是“9073”，即90%居家、7%社区、3%机构[32]，亟需发展社区嵌入式养老，医保和财政钱随人走，发展分类诊疗体系（住院、门诊、康复、长护、安宁疗护），发展纵向学科建设型医联体和横向紧密型医共体（大医院研究解决问题、社区驿站和社区医生进行急性治疗，家庭诊所和家庭医生做家庭照护与救援），发展老年照护经济、规范家庭就业。鼓励和推动农村老人进城养老与补齐就地养老服务的有机结合。对于“一小”，七普数据显示2020年17岁以下儿童中46.4%处于流动或留守状态[33]。2021年学前教育阶段，进城农民工随迁儿童中，61.6%在普惠性幼儿园就读，比全国平均水平低26个百分点；义务教育阶段，“在一起”和“入公办”指数虽然逐年提高，但是仍有近一半的流动人口子女不能与父母在一起居住和生活。

[1]https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202507/content_7032083.htm

[2]https://www.gov.cn/xinwen/2015-12/22/content_5026592.htm

[3]https://www.gov.cn/zhengce/202410/content_6982001.htm

[4]https://www.mohurd.gov.cn/xinwen/gzdt/art/2025/art_f28c7d94f6134ef290411fb427f5e3e5.html

[5]https://www.gov.cn/zhengce/202507/content_7032413.htm

[6]https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202407/content_6965543.htm

[7]https://www.gov.cn/zhengce/202505/content_7023882.htm

[8]https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_26620054

[9]https://news.cctv.cn/2025/04/28/ARTIQQ5mO9w6pYWKxLJxPqh7250428.shtml

[10]https://tucsu.tsinghua.edu.cn/info/research_zjsj/4003

[11]https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-08/31/content_5634560.htm

[12]https://www.news.cn/politics/20250521/95a7fe2de7964689b8a53b784ceb4ded/c.html

[13]https://www.cih-index.com/news/2025-07-07/53094099.html

[14]http://theory.people.com.cn/n1/2025/0720/c40531-40525616.html

[15]https://population.un.org/wup/countryprofiles?country=China

[16]https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202402/content_6932052.htm

[17]https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202507/content_7032431.htm

[18]https://www.chinathinktanks.org.cn/content/detail/id/e3o2hg77

[19]https://m.mp.oeeee.com/a/BAAFRD000020240802982390.html

[20] 甘犁，弋代春，彭常燕，何清等著，《中国家庭金融调查（第六轮）研究报告》，2025年5月

[21] https://36kr.com/p/3382429871651078

[22] 蔡昉，2023，《户籍制度改革的效应、方向和路径》，《经济研究》第10期

[23]http://www.chinareform.net/plus/view.php?aid=43426

[24]https://www.gov.cn/yaowen/shipin/202408/content_6966149.htm

[25]https://www.research.cicc.com/zh_CN/report?id=345246&entrance_source=search_all_reportlist&page=1&yPosition=243.29

[26] 蔡昉，2023，《户籍制度改革的效应、方向和路径》，《经济研究》第10期

[27] 蔡昉，2023，《户籍制度改革的效应、方向和路径》，《经济研究》第10期

[28] https://www.yicai.com/news/102715502.html

[29] 钟粤俊,奚锡灿 & 陆铭.(2024).城市间要素配置：空间一般均衡下的结构与增长.经济研究,59(02),59-77.

[30]https://www.gov.cn/zhengce/202503/content_7013808.htm

[31]https://news.qq.com/rain/a/20250718A02QKO00

[32]https://health.cnr.cn/yg/20210408/t20210408_525456918.shtml

[33]https://www.stats.gov.cn/zs/tjwh/tjkw/tjzl/202304/t20230419_1938814.html

本文摘自：2025年7月24日已经发布的《从重“显绩”到重“潜绩” ——中央城市工作会议精神学习》

黄文静  分析员 SAC 执证编号：S0080520080004 SFC CE Ref：BRG436

张文朗  分析员 SAC 执证编号：S0080520080009 SFC CE Ref：BFE988

段玉柱  分析员 SAC 执证编号：S0080521080004 SFC CE Ref：BWF061

周彭  分析员 SAC 执证编号：S0080521070001 SFC CE Ref：BSI036