场景创新驱动投融资模式重构—地方高质量发展的新路径

一

场景创新政策新动向

2025年11月，国务院办公厅发布《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》，提出“场景是用于系统性验证新技术、新产品、新业态产业化应用以及配套基础设施、商业模式、制度政策的具体情境，是连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁，是推动科技创新和产业创新融合发展的重要载体，对促进新技术新产品规模化商业化应用具有重要牵引作用”。

二

场景创新流程及投融资框架

场景创新的核心推进逻辑，是地方政府及国企、平台公司等应用需求方开放场景机会，通过供需对接、公开征集等方式寻找技术提供方，双方在真实场景中联合推进技术攻关和模式验证。基于这一逻辑，场景创新投融资模式可按照“三阶落地”框架进行全周期设计，形成“找方向、引资源、育生态”的递进式链条。

1．场景挖掘策划阶段

场景挖掘策划阶段的核心任务是深度解码地方具备的优势资源禀赋，充分挖掘地方现阶段场景需求，结合当前适配的技术产品供给，确定场景创新培育方向与实施路径，让场景建设有据可循。

此阶段的资金需求为前期调研、场景概念实现的相关论证，可由地方政府牵头设立场景创新启动基金，支持场景项目的技术可行性验证和产品原型测试，实现从基础研究到产业化的最初转化工作。

2．场景建设实施阶段

场景建设实施阶段的核心任务是精准撮合场景需求方与技术产品供给方，打造适合的场景创新平台。该阶段是资金需求最集中的阶段，需要根据场景属性设计多元化的资金组合方案。当前有五类场景最为典型，其各自特点如下：

对于新型基础设施场景、城市治理场景、社会服务场景等具有较强公共服务属性的政府主导类场景，其资金筹措渠道应当遵循从上至下、从中央到地方的思路，优先从国家战略导向的中央预算内投资专项、超长期特别国债中获取资金支持，结合行业特点寻找新型政策性金融工具支持，之后针对场景设施特点申报地方政府专项债解决剩余资金。

对于产业升级场景，应当积极借助产业投资力量，深化企业战略合作，通过设立或引入相关的专项基金，为产业转型和技术革新提供坚实的资金支持与资源保障。

对于新型消费场景，则需着力激发民间投资活力，广泛吸纳社会资本参与，共同构建多元、活跃的消费生态，促进消费结构优化与市场持续健康发展。

3．场景运营升级阶段

场景运营升级阶段需要跟踪评估建设成效、总结标杆项目成功经验，根据场景复盘情况，提炼可复制的运营模式与创新范式，进而维持具有影响力的场景IP，使得场景生态能够健康有活力地持续运营。同时，根据场景运营的经营状态，可以通过盘活现有阶段运营资产，获取新场景建设的启动资金。

此阶段的资金需求主要集中在生态培育、品牌推广、持续运营等方面，可适配的资金工具包括产业基金、市场化融资、REITs等。

三

基于场景创新的地方政府投融资谋划思路演进

传统的政府投融资推进思路以单个项目为基本单元，场景创新模式则将谋划单元提升为“应用场景”，资金筹措从单一渠道转向资金拼盘，实施主体从单一主体转向多元生态，收益逻辑从自求平衡转向统筹平衡。

1．谋划单元升级：从项目单元到场景载体

场景创新模式将地方政府投融资的谋划单元从单个项目提升至应用场景，这一转变涉及谋划逻辑、组织方式和实施路径的深层重构。在场景化投融资框架下，谋划工作的起点不再是某一具体项目的可行性论证，而是对区域优势资源禀赋的深度解码和对场景需求的系统挖掘。地方政府围绕特定应用场景，系统梳理场景内所需的基础设施、技术验证、平台搭建、服务配套等各类需求，形成“1+N”项目群结构，子项目之间互为条件、相互支撑，从而产生“1+1>2”的协同效应。这种针对谋划单元的升级，预示了地方政府投融资理念从“供给导向”向“需求导向”转变，使整体谋划思路更加贴近市场、贴近产业，投融资的精准性和有效性获得了提升。

案例参考－合肥市场景应用创新促进中心

合肥市将整座城市作为“超级应用场”，构建“处室+专班+公司+中心+场景实验室+场景合伙人”六位一体工作体系，推出“机会清单+能力清单”对接模式。在谋划单元上，合肥围绕特定应用场景系统梳理基础设施、技术验证、平台搭建、服务配套等各类需求，将一个场景分解为若干子项目，形成“1+N”项目群结构。目前已发布场景机会超1400项、场景能力约1500项，服务超4100家科技企业，推动落地合作项目超1200项。合肥还首创成立全国首个城市场景运作国企——合肥市场景应用创新促进中心有限公司，采用“政府指导、国资参股、市场运作”模式，深化场景开放、对接、推广全流程服务。2025年5月，合肥联合全国19个城市（城区）共同发起成立场景创新城市联盟，通过跨区域场景创新合作，共同构建“场景共建、资源共享、产业共兴”的协同生态。

来源：安徽新闻网，赛迪顾问整理，2026年5月

2．实施主体演进：从单一主体到多元生态

场景创新模式推动了地方政府投融资实施主体从单一主体向多元生态的根本性演进。通过构建“场景—技术—资本—产业”闭环，催生了一个由政府部门、国有企业、民营企业、科研院所、金融机构等多元主体共同参与的生态系统，各主体在场景中扮演不同角色、承担不同功能、实现协同联动。

3．资金筹措整合：从单一渠道到资金拼盘

场景创新模式将地方政府的投融资谋划单元从“单个项目”提升至“应用场景”，资金筹措逻辑从传统“一个项目找一笔钱”的线性匹配模式，转向“一个场景组一盘资金”的组合协同模式。场景创新下的资金筹措不是单纯各类资金的简单叠加，而是需要按生命周期组合设计最优配比。例如场景孵化期以中央预算内投资和超长期特别国债等低成本政府资金完成基础设施建设，场景培育期引入政策性银行贷款和PPP新机制吸引社会资本参与运营，场景成熟期将具备稳定现金流的经营性资产打包发行REITs实现滚动发展。

地方构建配套支持投融资体系参考

－《广东省加快应用场景创新工作方案》

三、强化应用场景创新政策配套

（一）强化应用场景要素供给。在资本方面，依托场景创新中心，按产业链定期组织成果转化和投融资专场路演活动，促进资本与项目高效对接，推动形成覆盖企业不同发展阶段的、接力式的多层次金融服务体系，为科技型成长企业量身定制应用场景，探索政府基金与国有投资平台以场景收益按市场化方式评估作价入股，并提供全生命周期专业服务，实现科技、产业与金融的良性互动。发展供应链金融，推动商业银行等金融机构为相关企业应用场景创新提供间接融资。在用地方面，对纳入国家综合性重大场景和我省标杆场景的项目，倾斜支持保障项目所需用地计划指标。在数据方面，强化数据资源规范管理与高效共享，推动政务数据、产业数据、企业数据及交通、教育、医疗等公共数据合规、高质量供给，夯实应用场景创新所需的数据基础。在信用方面，在场景准入、行政审批、政策兑现等环节，对信用良好主体全面推行“绿色通道”和“容缺受理”服务。

（二）加大应用场景财政支持力度。统筹用好现有专项资金与政策性基金，探索财政资金以“补改投”方式支持创新应用场景建设。在科技创新专项中支持符合条件的科技研发和应用场景一体化布局，支持场景开放部门和创新机构参与有关省级科技计划项目指南编制，推动攻关技术在具体应用场景落地。落实政府采购合作创新机制，对需研发的创新产品，经省级主管部门批准后，允许采购单位提前介入，先购买研发服务、再购买研发产品。优先推荐符合条件的纳入国家综合性重大场景和我省标杆场景的项目争取中央预算内投资、地方政府专项债、超长期特别国债等中央资金的支持，在转移支付时给予一定倾斜。

来源：广东省发展改革委关于印发《广东省加快应用场景创新工作方案》的通知，赛迪顾问整理，2026年5月

4．收益逻辑重构：从自求平衡到统筹平衡

场景创新模式通过统筹场景内多项目、多阶段、多维度的收益，构建“以丰补缺、综合平衡”的新型收益机制，有效破解了传统模式下公益性项目融资难、收益测算窄的困境。

四

对地方政府投融资谋划的相关建议

1．转变谋划思维，建立场景化投融资理念

将项目谋划工作前置到场景设计阶段，从谋划项目转向谋划场景，从单点突破转向系统集成。在本地开展场景资源统筹梳理，识别具有地方比较优势的应用场景方向，分批次推出应用场景项目清单。

2．强化制度创新，构建多元化体系

将场景培育和开放与市场准入优化、要素市场化配置、监管创新等改革任务协同推进，把场景作为制度创新的“试验田”，构建多元化实施主体统筹推进场景搭建和运营。

3．完善收益机制，实现场景综合平衡

在场景层面建立跨项目、跨阶段、多维度的收益统筹机制，将外部收益内部化，统筹纳入直接经济收益与技术溢出、产业带动、品牌提升等外部收益，为公益性较强但战略价值高的场景建设提供财务可行性支撑。